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晓林

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2025-03-13
目录

置身事内:理解中国政府和经济的「一把钥匙」

# 置身事内:理解中国政府和经济的「一把钥匙」

人人都置身中国经济体制中,参与经济建设。

理解政府、政策、经济与民生之间的关系,是必修课。


上一篇文章 (opens new window)分享了《小镇喧嚣》的书评,其主要是聚焦于一个乡镇的政治运作;而《置身事内》则放眼全国,从宏观上讲解整个国家的经济体系,探讨了中央政府与地方政府之间的互动、政策制定与执行的复杂性,以及政府与市场之间的微妙关系。

很多时候,我们都是通过新闻或视频,零零散散地获取相关知识,脑海里没有一个完整的框架;而这本书,就能稍微帮你理清中国的政治和经济之间的关系,是很棒的入门读物。 ‍

# 关于作者

兰小欢,著名经济学家,从国内重点到海外名校(弗吉尼亚大学博士)专攻经济学,回国后任复旦大学经济学教授。

他曾在政府工作过(作为省级政府产业基金的决策咨询者),有机会较为全面地接触中国的政府官员、企业决策者,对中国政治经济体制的运作是相当熟悉的。

在口罩期间,由于不确定在家封锁多长的时间,开始写书(作为释放焦虑的一种方式),一写就是 9 个月。

他以自己在复旦大学和香港中文大学的课程讲义为基础,融合了自己多年来的教学经验和调研内容,写出了这本书。

这本书虽然是经济学著作,但为了不让普通读者觉得太枯燥,行文写得通俗易懂,结合日常生活的例子来把复杂的事情讲清楚,不需要过多经济学背景也可以阅读。

本书面向的读者:

这本书写给大学生和对经济话题感兴趣的读者,希望能帮他们理解身边的世界,从热闹的政经新闻中看出些门道,从乏味的政府文件中觉察出些机会。


全书分上下两篇:

  • 上篇解释微观机制,包括地方政府的基本事务、收支、土地融资和开发、投资和债务等
  • 下篇解释微观机制与宏观现象的联系,例如城市化和工业化、房价、地区差异、债务风险、国内经济结构失衡、国际贸易冲突等

全书篇幅较长,接下来我会分享几个核心章节内容。 ‍

# 政府的权力与事务

第一章主要介绍了地方政府的权力体系和要做的事务。

例如这是五级政府管理体系:中央—省—市—县区—乡镇

‍

以及内部复杂的行政体系:

  • 层层复制:中央的主要政治架构为党委、政府、人大、政协。省、市、县三级都完全复制,即所谓“四套班子”

  • 条块分割,多重领导:

    • 中央政府的主要部委,在各级政府中均有对应部门,比如中央政府有财政部、省政府有财政厅、市县政府有财政局等
    • 这种从上到下的部门垂直关系,被称为“条条”,而横向的以行政区划为界的政府,被称为“块块”
    • 大多数地方部门都要同时接受“条条”和“块块”的双重领导
  • 上级领导与协调:在复杂的行政体系中,权力高度分散。对于涉及跨部门或跨地区事务,常设置上级“分管领导”甚至“领导小组”来协调推进

  • ...... ‍ 按照经典经济学的看法,政府的核心职能是提供公共物品和公共服务(如国防和公园),但这里也有很多复杂的问题:

  • 服务的边界:公共服务用的人越多越划算(成本摊得越薄),但人过多就会造成拥挤。受制于人们获取这些服务的代价和意愿,政区不能无限扩大

  • 人口密度、地理与文化差异:我国幅员辽阔,但人口分布极不平衡,山川河流众多,语言众多。若语言不通,政务管理或公共服务可能就需要差异化,成本会因此增加

  • 行政交界地区的经济发展:我国有个现象,处在行政交界(尤其是省交界处)的地区,经济发展普遍比较落后

  • 招商引资:地方政府不仅可以为经济发展创造环境,它本身就是经济发展的深度参与者

  • ......

总得来说,有巨量事务需要决策,大概就能理解政府为什么会文山会海了。

为了降低信息传递成本,文件类型有严格的区分,光公文就分 15 种。会议制度也很复杂。什么事项该上什么会,召集谁来开会,会议是以讨论为主还是需要做出决定,这些事项在各级政府中都有相应的制度。 ‍

# 分税制

要真正理解政府行为,必然要了解财税。

道理很朴素:办事要花钱,如果没钱,话说得再好听也难以落实。

要想把握政府的真实意图和动向,不能光读文件,还要看政府资金的流向和数量,所以财政从来不是一个纯粹的经济问题。

我国的财税体制一直在改革,其中最大的一个变化就是 1994 年开始实施的「分税制改革」,一场惊心动魄的大手术。


了解这次改革的历程背景,可以帮助我们理解中国政府的行为和经济发展。

在改革开放的初期,主要实行的是「承包制」,简单来说就是:

  • 对于农民:交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的
  • 对于政府:交完了中央的(按比例),剩下的都是地方自己的 ‍ 「承包制」大大提高了整个社会和地方政府的积极性,只要地方好好干,多出来的钱都是自己的。

但是时间一长,这个制度的缺点也很明显:

  • 如果地方税收收入增长快,则需要上交更多的税。为避免“鞭打快牛”,地方政府有意不让预算收入增长太快
  • 集中办企:为减少预算收入,可以给企业减免税,“藏富于企业”,再通过其他手段收回来(如行政收费、集资、摊派、赞助),就可以避免和中央分成
  • 地方交给中央的钱越来越少,中央财政就越来越穷。没钱怎么发展国防?
  • 地方比中央有钱,意味着地方比中央更强势,不利于国家的稳定 ‍ 因此「承包制」注定不是长久之计。为了长治久安,中央在 1994 年推出了分税制改革,改革的重点是 ——

重新分配中央和地方政府之间的分成比例,中央拿走收入的大头,地方拿走小头。

‍

因为改革触动到地方的利益,阻力很大。朱镕基总理亲自带队,用两个多月的时间先后走了十几个省,面对面地算账,深入细致地做思想工作……

很多学生不太理解为何谈判如此艰难:只要中央做了决策,地方不就只有照办的份儿吗?

“00 后”一代有这种观念,不难理解。

一方面,经过分税制改革后多年的发展,今天的中央政府确实要比 20 世纪 80 年代末和 90 年代初更加强势;

另一方面,公众所接触的信息和看到的现象,大都已经是博弈后的结果,而缺少社会阅历的学生容易把博弈结果错当成博弈过程。

其实即使在今天,中央重大政策出台的背后,也要经过很多轮的征求意见、协商、修改,否则很难落地。

成功的政策背后是成功的协商和妥协,而不是机械的命令与执行,所以理解利益冲突,理解协调和解决机制,是理解政策的基础。

双方博弈的一些细节,也可以去阅读这本书。

分税制改革,大大增强了中央政府的宏观调控能力,为之后应付一系列重大冲击(1997 年亚洲金融危机、2008 年全球金融危机和汶川地震等)奠定了基础,也保障了一系列重大改革(如国企改革和国防现代化建设)和国家重点建设项目的顺利实施。 ‍

# 转移支付

改革之后,中央拿走了收入的大头,但事情还是要地方办(如教育,民生等),所以支出的大头仍留在地方。

所以,地方的收支差距由中央转移支付来填补,也就是将从富裕的省份中收到的税,转到缺钱的省份中去。

例如下图是 2022 年我国各省份上缴中央税收一览表,一个很著名的网图,五省三市养全国:

简单来说,全国只有 8 个地区赚的钱够自己花,其他地区都靠着国家转移支付度日。 ‍

# 非税收入

分税制后,中央拿走了收入的大头,但事情还是要地方办,所以支出的大头仍留在地方,地方收支差距由中央转移支付来填补。

但总数能补上,不等于每级政府都能补上,也不等于每个地区都能补上。省里有钱,乡里不见得有钱;广州有钱,兰州不见得有钱。这种纵向和横向的不平衡,造成了不少矛盾和冲突,也催生了很多改革。

因为上级权威高于下级,所以越往基层分到的钱往往越少,但分到的任务却越来越多,出现了“财权层层上收,事权层层下压”的局面。改革后没几年,基层财政就出现了严重的困难。

20 世纪 90 年代末有句顺口溜流行很广:“中央财政蒸蒸日上,省级财政稳稳当当,市级财政摇摇晃晃,县级财政哭爹叫娘,乡级财政精精光光。”

关于乡级干部的生活,可以看看《小镇喧嚣》一书。

基层政府一旦没钱,就会想办法增收,以保持正常运转。

20 世纪 90 年代末到 21 世纪初,农村基层各种乱收费层出不穷,农民的日子不好过,干群关系紧张,群体性事件频发。

基层政府各种工程欠款(会转化为包工头拖欠农民工工资,引发讨薪事件)、拖欠工资、打白条等,层出不穷。

题外话,其实在最近也有类似的现象,还有个新词:远洋捕捞

​​​ ‍ 2000 年初,湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平给时任国务院总理朱镕基写信,信中的一句话轰动全国:“农民真苦,农村真穷,农业真危险。”这个“三农问题”,就成了 21 世纪初政策和改革的焦点之一。

2006 年 1 月 1 日,农业税彻底废止。这是一件具有历史意义的大事,终结了农民缴纳了千年的“皇粮国税”。

之所以能推行这些改革,得益于我国加入世界贸易组织(WTO)之后飞速发展的工商业,使得国家财政不再依赖于农业税费。2000 年至 2007 年,农业部门产值占 GDP 的比重从 15% 下降到了 10%,而全国税收总收入却增加了 3.6 倍。

农村税费改革降低了农民负担,但也让本就捉襟见肘的基层财政维持起来更加艰难,所以之后的改革就加大了上级的统筹和转移支付力度。 ‍

# 土地财政

虽然中央转移支付和税收返还可以填补预算内收支缺口,但发展经济所需的诸多额外支出,比如招商引资和土地开发等,就需要另筹资金了。

一方面,地方可以努力增加税收规模。虽然需要和中央分成,但蛋糕做大后,自己分得的收入总量也会增加。

另一方面,地方可以增加预算外收入,其中最重要的就是围绕土地出让和开发所产生的“土地财政”。

土地使用权转让是地方政府收入的大头,具体可以分为两种:

  • 一种是工业用地转让,例如办厂,需先支付给地方政府一笔土地出让金,获得土地使用权后,才能动工。
  • 另一种是商住用地转让,也就是卖给房地产开发商,让他们建造商业楼或者住宅。

由于商住用地的价格比工业用地要高得多,所以地方政府主要是靠卖商住用地赚钱的。

根据我们的日常经验也可以感受到,过去这十几年商品房的房价大幅上涨,带动了商住用地的价格飞涨,因此「土地财政」的实质是「房地产财政」。

作者统计,2018 年 土地财政收入相当于地方公共预算收入的 89%,成为了地方财政的重要支柱,是名副其实的第二财政。

理解了这个,你就懂了为什么房价那么贵。

‍

# 土地金融

土地真正的力量还不在「土地财政」,而是「土地金融」。

法律规定,地方政府不能从银行贷款,2015 年之前也不允许发行债券,所以政府要想借钱投资,需要成立专门的公司。这些公司的正式名称大都有“建设投资”或“投资开发”等字样,因此也常被统称为“城投公司”。

市场认为城投债有政府隐性担保,非常安全,信用高。

具体的操作步骤:

  • 城投公司从地方政府取得土地使用权,然后以土地作为抵押,从银行或其他渠道获取大量的融资资金。
  • 等到项目开发完成后,地方政府又可以通过招商引资来获取收入,还掉借款本金和利息。

说白了,就是用土地借未来的钱,等到未来获得收入后再还钱。


书里提到的一个例子:成都市著名的旅游景点「宽窄巷子」。

这个项目从 2003 年启动到 2019 年首期开发完成,整整花了 16 年。

由于「宽窄巷子」处于历史文化保护区域,开发过程涉及保护、拆迁、修缮、重建等复杂问题,且投资金额很大,周期很长,盈利前景也不明朗,民营企业难以处理,大多数是有政府背景的国企参与开发。

该项目最后成功了,经济效益很好,带动了当地的消费,带来了很多税收。

‍

地方政府利用「土地金融」杠杆,撬动了银行信贷与其他各路资金,推动了快速的工业化和城市化。 ‍

# 地方债

但也不是所有项目都能成功,比如这座投资 2.56 亿元的「天下第一水司楼」,也是中国最壕的烂尾楼,就是为了政绩盲目举债的典型案例。该县年收入只有 10 亿,却花了 400 亿建造了很多一大堆建筑。

‍

实际上,不少地方都有很多地方债,究竟有多少,没人知道确切数字,也有人说是 60 万亿的,是当今国内经济中最大的灰犀牛,没有之一。

我国也早早开始了对地方债务的治理(2010 年),更是放言“谁家的孩子谁抱,谁借谁还,中央不兜底”

‍

但最后还是不得不出手,帮忙化债:

‍

化债,其实是将地方政府的短期、高成本、不透明的 “暗债” 转换为长期、低成本、透明的 “明债” 的过程,债务并没有消失。 ‍

# 推荐理由

  • 除了以上内容,还讲了房价和居民债务,国际贸易冲突,再平衡与国内大循环等内容,就不一一列举了
  • 兰小欢《置身事内》近 9 万人在豆瓣打出 9.1 分
  • 该书自出版一年多后,《置身事内》加印了 25 次,销量有 100 万册。要知道,一年内累计销售量 5 万册的就叫一般畅销书,20 万册称为比较畅销,50 万册则叫作超级畅销书了
  • 还有一名企业的外国高管毛遂自荐,要当这本书的翻译 ‍ 这本书甚至写出了一个产业链,只要能把书中 20% 的内容基本复述清楚,收获几万播放视频是没问题的。

‍

由于是讲财政的,书里也涉及到不少术语,有不懂的建议自行搜索学习或问 AI。

这本书我也是用 Kindle 读的,但里面有不少的图片,以及大量的引用,推荐阅读纸质书,看起来更舒服一点。

虽然这本书内容很多,不着急一天内读完,哪怕每天只读一小时,一星期就能读完。

# 扩展阅读

因为众所周知的原因,兰教授不能把话说得太全,也不能把结论说的太直白,很多观点是点到即止。

推荐和周飞舟《以利为利》结合起来看。

书籍的「推荐阅读」部分,也推荐了很多相关的书籍。 ‍

上次更新: 2025/6/6 11:31:24
在喧嚣中,照见你我:一个乡镇的政治与人情浮世绘
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